Д-р Владимир Варданян
Принятие Комитетом по иностранным делам Палаты Представителей на первой сессии 110-го Конгресса США Резолюции 106 о Признании геноцида армян, как и следовало ожидать, вызвало огромный резонанс как в самих Соединенных Штатах, так и во всем мире. Тем не менее, принятие подобного правового акта было предсказуемо, если учесть набирающий силу процесс признания факта Геноцида армян парламентами различных государств, равно как и многочисленные попытки принятия Конгрессом США подобной резолюции, имевшие место в течение последнего десятилетия, которые не увенчались успехом лишь в результате прямого давления со стороны администрации Президента США. Подобное давление, в совокупности с неприкрытым дипломатическим и военно-политическим шантажом Турции, к сожалению, и на сей раз фактически заблокировали окончательное принятие Резолюции в Палате представителей.
С сожалением приходится констатировать, что в публикациях и экспертных оценках, последовавших за принятием Комитетом Резолюции, говорилось, скорее, о ее последствиях и целесообразности, чем о юридической природе и политико-правовом содержании документа, которые во многом оставались неуясненными. Именно указанные вопросы и будут затронуты в данной статье.
1. Юридическая сущность документа.
Чтобы ответить на вопрос, какое воздействие на процесс признания и осуждения Геноцида армян могло оказать принятие Палатой данной резолюции, прежде всего надо выяснить, с каким правовым документом мы все-таки имеем дело. В соответствии с Конституцией и законодательством США, каждая из палат Конгресса – Палата представителей и Сенат, соответственно обладают полномочиями по принятию следующих правовых актов: биллей (законов), резолюций и приказов. Резолюции, принимаемые Конгрессом, в свою очередь, разделяются на совместные, совпадающие и простые.
Совместные резолюции (Joint Resolutions), для принятия которых необходимо согласие обеих палат, практически не отличаются от биллей (законов) ни по порядку их принятия, ни по характеру регламентируемых ими положений. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции – законами. Как и билли, совместные резолюции имеют обязательную силу и передаются на подпись Президенту. В форме совместных резолюций принимаются, например, проекты конституционных поправок.
В отличие от совместных резолюций, совпадающие резолюции (Concurrent Resolutions), принимаемые раздельно обеими палатами Конгресса по предложению одной из них, главным образом касаются деятельности палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в одобрении Президента.
Отдельным видом резолюций, принимаемых Палатой представителей и Конгрессом, являются простые резолюции (Simple Resolutions). Простые резолюции, принимаемые в Палате представителей, именуются также «Резолюциями Палаты» (House resolutions), не имеют обязательного характера, и для их принятия необязательно одобрение Сената или подпись Президента Соединенных Штатов.
Резолюция 106, принятая Комитетом по иностранным делам Палаты представителей, официальное название которой – «Резолюция о подтверждении сведений Соединенных Штатов о Геноциде армян» (‘‘Affirmation of the United States Record on the Armenian Genocide Resolution’’) является примером именно обычной Резолюцией палаты (House resolution), не имеющей юридической силы и не являющейся обязательной для исполнения Президентом и иными органами государственной власти США. Впрочем, следует отметить, что как национальные, так и международные средства массовой информации чуть поспешили «праздновать» принятие Резолюции 106. Ведь с формальной точки зрения ее еще рано было называть Резолюцией в полном смысле этого слова, так как она получила поддержку лишь в профильном комитете.
Что же из себя представляет профильный комитет? Обе Палаты Конгресса США имеет сложную и довольно разветвленную комитетскую систему. Так, например, в Палате представителей на сегодняшний день действуют более двадцати постоянных комитетов, которые созданы для организации законотворчества по соответствующим направлениям законодательной деятельности. Комитет по иностранным делам (the Committee on foreign affairs) является одним из них.
В целом, роль и значение постоянных комитетов в функционировании Конгресса очень велики. Регламенты палат достаточно чётко фиксируют предметную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопросы, которые подпадают под их юрисдикцию.
Постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во многом зависят судьбы внесенных в Конгресс проектов, о чем достаточно красноречиво свидетельствуют то, что примерно 90 процентов всех законопроектов и иных документов, одобренных комитетом, принимаются палатами практически без изменений. В этом отношении еще не потеряли своей актуальности слова Президента Вудро Вильсона, который определил роль комитетов следующим образом: “Конгресс на сессии – это выставочный конгресс; конгресс в комитетах – это рабочий конгресс”.
В этом отношении, казалось, что после одобрения Резолюция 106 в профильном комитете ее судьба была предрешена и для ее окончательного утверждения не существовало никаких препятствий, так как было лишь необходимо заручится формальной поддержкой большинства в Палате представителей, состоящей из 435 членов, то есть получить голоса 218 конгрессменов. На момент принятия Резолюции 106 профильным комитетом ее поддерживали 226 конгрессменов, что, в принципе, было достаточно для ее прохождения на заседании Палаты. Тем не менее, не следовало забывать, что это число лишь незначительно превышало проходной минимум в 218 голосов. Сразу после принятия резолюции в профильном комитете было ясно, что если во время голосования в Палате представителей по той или иной причине 9 или более конгрессменов воздержатся от голосования или проголосуют против, то резолюция будет отклонена. Не следует забывать и о том, что даже в профильном комитете за Резолюцию проголосовали 27 конгрессменов, в то время как 21 член комитета были против, то есть соотношение составляло приблизительно 56,2% к 44,8%. В любом случае, даже в таком виде Резолюция является данностью, которую нельзя игнорировать, и в этом плане представляется целесообразным рассмотрение ее структуры и содержания.
2. Структура и политико-правовое содержание резолюции.
Резолюция 106 состоит из Преамбулы и трех разделов – Раздел I «Краткое Заглавие» («Short Title»), Раздел II «Установление фактов» («Findings») и, наконец, Раздел III «Декларация о политическом курсе» («Declaration of policy»).
Преамбула призывает Президента Соединенных Штатов обеспечить во внешней политике Соединенных Штатов отражение должного понимания и чувствительности касательно вопросов, относящихся к защите прав человека, этническим чисткам и геноциду.
В Разделе I «Краткое Заглавие» («Short Title») лишь указывается, что на нее можно ссылаться как на «Резолюцию о подтверждении сведений Соединенных Штатов о Геноциде армян» (‘‘Affirmation of the United States Record on the Armenian Genocide Resolution’’). С первого взгляда может показаться, что данный раздел имеет лишь технический характер. Однако, если попытаться с юридической точки зрения проанализировать само заглавие резолюции, то можно увидеть, что она содержит существенное, концептуальное новшество. Согласно заглавию, речь идет не о резолюции, признающей факт совершения геноцида, а о резолюции, подтверждающей наличие в официальных документах Соединенных Штатов сведений о Геноциде армян. Говоря иными словами, речь идет не о признании факта, а о подтверждении его признания, что, на наш взгляд, имеет определенное политико-правовое преимущество, сводя на нет обвинения в ревизии истории, периодически звучащие из уст официальной Анкары в адрес Конгресса США.
Раздел II Резолюции «Установление фактов» является как бы ее основной констатирующей частью, так как именно в нем в 30 пунктах скрупулезным образом представлены основные свидетельства, подтверждающие факт совершения Геноцида армян и его признания со стороны Соединенных Штатов Америки.
С политико-правовой точки зрения хотелось бы обратить внимание на следующие позитивные аспекты фактической части, получившие свое отражение в Резолюции:
1) В отличие от резолюций, признающих Геноцид армян, принятых парламентами иных государств, как, впрочем, и предыдущих попыток принятия резолюции Конгрессом США, в данной резолюции имело место расширение хронологических границ совершения преступления геноцида, охватившего период с 1915 по 1923 годы.
2) С правовой точки зрения очень важным следует рассматривать и то обстоятельство, что в резолюции имеет место не просто признание факта совершения геноцида против армянского населения, но и подтверждение того, что он был задуман и осуществлен Османской империей (‘conceived and carried out by the Ottoman Empire’), и тем самым подчеркнута ответственность Османской империи за его совершение.
3) Важна и ссылка на Совместную декларацию Великобритании, Франции и Российской империи от 24 мая 1915 года, осуждающую деяния, осуществленные в отношении армянского населения, в которой впервые был упомянут термин «преступления против человечности».
4) С правовой точки зрения следует полагать оправданным и обращение к факту послевоенного осуждения актов, совершения преступлений против армян со стороны Правительства Османской империи и имевшие место судебные процессы над основными преступниками.
5) Ссылка на наличие фактов, подтверждающих совершение Геноцида армян в архивах многих государств и подтверждение того обстоятельства, что все эти различные источники свидетельствуют об одних и тех же событиях и последствиях, лишь подкрепляет «доказательную базу» резолюции.
6) Подкрепляет безукоризненность резолюции также признание факта наличия сведений, подтверждающих совершение геноцида армян, в Национальных архивах Соединенных Штатов Америки, также как и ссылка на ряд Резолюций Конгресса США 1916-1920-х годов, прямо или косвенно подтверждающих факт совершения Геноцида армян.
7) Существенным обстоятельством следует считать и приведение мнения Рафаэля Лемкина (создателя концепции преступления геноцида и введшего термин «геноцид» в международно-правовой оборот), упомянувшего геноцид армян как один из явных случаев геноцида, имевших место в ХХ веке.
8 ) Важным, с точки зрения международно-правового признания, следует рассматривать и приведенное в Резолюции исследование, проведенное Бенджамином Уитекером для Подкомиссии по предотвращения дискриминации и защиты меньшинств Комиссии по правам человека ООН в 1985 году.
9) Наконец, очень важным следует рассматривать и положение о превентивном характере Резолюции, которая, в принципе, направлена не только на подтверждение признания факта Геноцида армян, но и на общую превенцию случаев геноцида в будущем.
Заключительный III Раздел резолюции «Декларация о политическом курсе» фактически является резолютивным, т. к. именно в нем отражается мнение Палаты о должном поведении Президента США по данному вопросу. В нем Палата представителей:
(1) призывает Президента обеспечить, чтобы внешняя политика Соединенных Штатов отражала должное понимание и чувствительность в вопросах, относящихся к правам человека, этническим чисткам и геноциду, документированных в архивах Соединенных Штатов, и относящихся к Геноциду армян и последствий провала принятия справедливого решения; и
(2) Призывает Президента в ежегодном послании упомянуть вопрос Геноцида армян, либо 24 апреля четко охарактеризовать систематическое и предумышленное уничтожение 1,500,000 армян как геноцид и воскресить доблестную историю вмешательства Соединенных Штатов, направленную на пресечение подобного преступления.
3. Некоторые предварительные выводы.
Полагаем, что роль и значение Резолюции 106 не следует ни преуменьшать, ни преувеличивать. Не следует забывать, что даже в случае ее окончательного принятия Палатой представителей, мы будем иметь дело с документом рекомендательного характера (как и впрочем в случае практически всех иные резолюций о признании Геноцида армян, за исключением разве что Франции, соответствующий принявшей закон). С другой стороны, то обстоятельство, что Резолюция имеет рекомендательный характер и не нуждается в одобрении Сената и/или Президента, хоть и «принижает» ее юридическую силу, но имеет и большое позитивное значение, практически сводя на нет попытки блокировать ее принятие в Сенате или отказ Президента промульгировать ее. Иначе, принимая во внимание полномочия и функции Сената и Президента США, она так и осталась бы, в лучшем случае, в ранге резолюции, неподписанной Президентом, а в худшем – просто нереализованным проектом.
Обращаясь к проблеме фактического отложения голосования по Резолюции 160 на неопределенный срок, следует указать, что это хоть и нежелательная, но, в создавшейся ситуации, вынужденная мера, которая отвечает больше интересам сторонникам ее принятия, нежели противникам. Ведь лучше иметь прошедшую в профильном комитете резолюцию, не представленную на рассмотрение Палаты представителей, нежели резолюцию, отклоненную Палатой в результате отсутствия необходимого числа голосов. В любом случае, полагаем, что в данном вопросе еще очень рано ставить точку. В таком неопределенном состоянии Резолюция будет своего рода дамокловым мечем, подвешенным над администрацией Дж. Буша, и любые изменения в политической конъюнктуре могут еще возвратить ее на рассмотрение Палаты представителей.
Не следует забывать также о проблеме самого статуса Палаты представителей, как и, впрочем, иных законодательных органов, которые в свете международного права, в принципе не рассматриваются как органы внешних сношений государства и, следовательно, не выражают официальную точку зрения государства по внешнеполитическим вопросам. Исходя из практики взаимоотношений Конгресса с исполнительной властью, можно предполагать, что даже после окончательного приятия резолюции, администрация Дж. Буша может заявить (и скорее всего заявит), что не разделяет мнения законодателей и не имела соответствующих конституционных полномочий направленных на ее пресечение.
В заключении хотелось бы заметить, что в случае одобрения Конгрессом, Резолюция 106 даже в качестве рекомендации будет иметь большое политическое значение, оставаясь в действии не только в отношении администрации Джорджа Буша, но и в отношении администраций следующих президентов США. В этом контексте, на наш взгляд, она станет более «обязательной» в случае победы на президентских выборах 2008 года кандидата от Демократической партии, которому будет еще сложнее игнорировать ее положения.
1 ноября 2007 года